后来的议事会、元老院、英国的贤人会议、法国的等级议会都是代议组织。

如果同一的社会秩序形成了不同的调控方式，形成了不同的权利义务关系，这个规章就同时给社会带来了不安定，进而也使得这个规章处于不安定的状态。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。

就我国目前行政法治实践而论，规章安定性的法治进路应当有下列若干方面： 第一，确立行政良法与行政恶法的概念。因此，如事后真正所有人出现，并请求回复土地，他不得对占有人已消费的果实提出请求。2010年我国法律体系已经形成，同时，我们还应当看到，法律体系是一个动态发展的过程，换言之，法律体系的建成不等于法律体系不需要进一步发展和完善。[26]陈新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第114页。(3)听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由。

四是行政自我监控的问题。[21]我们说规章碾压社会是规章不安定性的表现之一，而在管理论的理论基础之上，行政规章的制定当然以对社会的管制为导向，这种管制所带来的结果便是规章对社会的碾压。[48]参见余凤：《作为行政法之法源的公共政策研究》，载《公法研究》第16卷。

这种研究进路对以控权论和衡平论为主流理论的行政法学冲击较大，因为行政体制改革的不断深化以及公共行政的创新发展，产生了许多新问题与新研究命题，以规范和控制行政权为基本研究内容的传统行政法学在这些问题上显得力不从心，有学者将行政体制改革与行政法比喻为长河的上游与下游关系，认为行政法对行政的周边环境与行政政策的复杂性，或甚上游的行政法律的内容妥当性或立法素质，欠缺足够的关注，致使行政体制改革与行政法宛如东西永隔的‘参和商[18]。其三，立法适应改革需求是新旧动能转换的法治方向。这并非说法律不解决具体问题，一些单行法律法规就是针对某类特殊群体或特殊治理内容而制定，如《中华人民共和国职业病防治法》《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等。以政策为主要驱动的新旧动能转换也将会面临法治化问题，不仅是行之有效的改革政策将会为地方立法甚至中央立法所吸收，而且阻碍新动能培育孵化的法律体制与制度环境也将适时改革和完善。

其三，法与政策的冲突裁决机制。这一点从新旧动能转换的政策文件、颁布机关、推进过程、规划方案等可以得到证实。

因此，法政策学与新旧动能转换是理论和实践的互动关系，应在深化改革实践的过程中不断丰富理论研究，最终实现理论服务于改革、改革深化理论的良性互动结果。[44]参见陈潭：《政策合法化与政策法律化》，载《行政与法》2001年第1期。新旧动能转换是一场深刻复杂的治理改革，在规模、力度、范围、目标等各个方面都符合公众对重大改革之重大标准的一般性理解认识，因此，政策规划、平台建设(综合试验区)、产业政策等改革如果涉及到现行法律法规的空白和禁止性规定等重大问题，需要通过先行立法赋予改革政策以合法性地位，做到于法有据，新旧动能转换才能深入开展，故有学者指出，高度强调重大改革于法有据的原因就是要增加改革的合法性和权威性，有了法治，改革才有合法性和权威性。本文致力于阐述新旧动能转换的法政策学进路，即法学进入和影响改革实践的立场、方式和方法，为今后解决法律与政策出现的具体治理问题提供思路。

有学者指出：在法与政策高度融合的时代背景下，行政必须持续性的从事政策形成、规划制定以及管制革新，以有效调控社会的多元利益冲突。它所考虑的事实只是规范以某种方式下决定的事实。从工程实施的角度理解，新旧动能转换相关项目的落实、产业经济政策的推动、科技研发的引领、机构平台的建设等，必然需要制度框架、体制维系和机制运转以实现工程目标，而破除体制掣肘和创新体制机制本来就是新旧动能转换的题中之义，其中，最为权威与核心的是法律制度与法律体制机制，法治创新必然成为新旧动能转换工程的重要组成部分。[3]参见余典范主编：《2017中国产业发展报告——新旧动能转换》，上海人民出版社2017年版，序言。

作者简介：白利寅(1986-)，男，山东济宁人，法学博士，山东社会科学院法学研究所助理研究员，主要研究方向：行政法学、法理学。新旧动能转换是关于经济社会发展转型升级的重大战略改革和体制机制创新，蕴含丰富的理论与实践价值，在全面依法治国和现代国家治理的背景下，探讨法学理论和法治实践在改革创新中的智识供给意义和制度保障作用，是深刻理解和科学把握新旧动能转换的必然要求。

然而法律法规本身也存在冲突，甚至法律本身有违法与违宪的可能，有学者引入日本的立法过失概念，指出我国立法过失的主要表现形态包括立法不作为、上下位法冲突、法律规范内部冲突、司法解释违法等。[7]参见白利寅：《论科技进步与治理转型中的新兴(新型)权利——以相关研究的述评为视角》，载《东方法学》2017年第4期。

尽管这一原则尚需进一步细化和规范化，比如何为重大改革、重大的标准与条件是什么、如何为重大改革立法等问题尚未明确，但是，这条处理改革与法治关系的基本原则已经认可了改革遵循法治、法治引领改革的价值取向，也为未来具体的制度设计、决策规划和争议裁决提供了标准。然而，在当下的改革语境中，法治不仅是必须尊重和承认的前提性要素，还是贯穿改革始终的底线与保障，因此，尽管以创新的名义与方式先行先试、破旧立新、弥补空白，但改革必然需要法治的加持才能获得创新的合法性与合理性，既往摸着石头过河的改革逻辑与方式必须要经过法治的检验约束：改革可以破旧立新，但必须于法有据。如前所述，改革可以且必须先行先试，只有通过先行先试，制度创新才有足够的空间，进而才能为决策者与立法者提供充分的制度选择权。因此，在法政策学研究视域中，公共政策依然只是研究对象之一而非全部，更非法律在功能和价值上的替代规范。[22]参见江利红：《日本行政法政策论考察》，载《法治论丛》2010年第4期。[32]《国务院关于山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案的批复》(国函〔2018〕1号)。

[45]江利红：《日本行政法政策论考察》，载《法治论丛》2010年第4期。[36]不仅如此，当前国家各级开发区管理机构属于派出机关还是派出机构也不明确。

其三，地方治理改革对国家法治建构的能动性。新旧动能转换是对经济发展驱动力量的革新，不仅涉及企业、行业的自身利益和现实利益，还影响社会公共利益与长远利益，尤其是在淘汰改造落后产能方面会涉及经营者现实利益，需要政府主导才能维系其公益性和公平性。

法治的完善也并不仅仅依靠立法技术、法律方法、法学理论等法治系统内部的进步提升，更多的是经济社会发展变迁的外部冲击，尤其是转型时期在国家改革政策驱动下，国家政治经济运转、公民与社会生活等遭遇重大调整变革，不断冲击、塑造甚至颠覆现行法律制度。[46]戚建刚：《风险规制的兴起与行政法的新发展》，载《当代法学》2014年第6期。

之所以存在新旧动能转换的时代命题和经济发展需求，表明我国法律制度、政策体系的部分内容已经严重滞后于经济社会发展，在某些领域出现了法律治理空白，培育和助推新动能发展的法律规范之保障力量不足。[9]相关研究如王伟：《新旧动能转换背景下推进济南省会经济大发展的路径分析》，载《中共济南市委党校学报》2017年第6期。参见《山东省人民政府关于印发山东省新旧动能转换重大工程实施规划的通知》(鲁政发〔2018〕7号)。[33]张岩：《转型时期中国法治特点研究》，中国法制出版社2014年版，第125页。

新旧动能转换工程和综合试验区建设处于起步阶段，随着改革的深入推进，法与政策的矛盾冲突将会凸显，助推培育新动能的政策可能会触碰到旧动能适用的现行法律体制，只有在公共政策触及法律的底线或公共政策需要转化为立法的场合，方才需要开展有针对性的法政策分析。而通过制定法律、法规和规章为改革提供依据，也必然要渗透改革政策的意志与目标，符合改革需求，又体现了法律政策化的趋势。

这既是新旧动能转换的法治目标，也是法治应对风险治理的转型结果。[16]但是，法政策学并不是法律和政策、法学和政策学的简单等同或概念混淆，其研究立场、学科性质与定位、研究方法依然属于法学，法政策学应当定位于法学的分支学科，法政策学研究始终要以法律思维为基础，并在不断批判和反思政策思维的基础上实现法学与公共政策学的有机整合。

[2]有学者结合当前经济形势变化的背景，认为在区域产业升级，优化要素投入，市场的对内对外开放，通过改革降低制度性成本，新技术、新商业模式、新业态的融合渗透，企业创新组织方式等领域存在较大的潜在动能空间。[5]虽然侧重点不同，但综合学者与官方文件对新旧动能转换的内容定位，可以初步形成以下共识性理解：首先，新旧动能转换产生于科技进步、制度变革、经济转型等当前经济社会发展创新要求，具备历史和现实必然性。

没有法治，改革的合法性和权威性就解决不了[30]，因此，于法有据是新旧动能转换的法治前提。回到法政策学的理论分析框架上来看，法和政策的共生关系是进一步研究其融合互洽的前提。[10][奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第183页。法治是治国理政的基本方式，但法治并不排斥其他治理方式，也并不能取代政策等治理规范，尤其是依靠改革推进治理转型的当前时期，公共政策较法律规范来说存在更为广阔的发展空间，具有必然性和不可替代性。

[23]新旧动能转化肇始于国家战略决策而具体实现于地方治理实践，以山东新旧动能转换综合试验区建设为代表，但新旧动能转换的平台建设、政策指引、制度创新以及今后的地方立法，在法政策学眼中并不只是仅对山东有效的地方性知识，而是国家法治建构的制度素材，这种地方性知识和制度素材对国家法治建构的能动性是地方治理改革的最大意义。[3]有学者梳理了过去驱动中国经济发展的动力要素，认为旧动能包括大量人力资源和其它自然资源投入、大量投资、大量中低端产品出口、大量投资房地产和改革，新动能则被概括为改革开放和体制创新、技术创新、产业的结构转换和产业升级。

[28]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第15页。[46]相对于法律，依附于某项具体改革或致力于解决具体问题的公共政策显然具有更加明确清晰的治理对象和治理任务，因为公共政策是依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实过程中所制定的关于社会某些经济、政治或社会问题的改善的行为准则，为解决公共问题、达成公共目标，以实现公共利益而制定的方案[47]。

因之，新旧动能转换不仅涉及经济学领域，是重要的经济社会问题，还涉及到法学所关注的重要问题与法律制度完善的相关实践。在明确新旧动能转换的政策主导必然性、政策与立法目标的一致性和地方治理改革的能动性之前提下，应建构新旧动能转换的法理基础、法治进路和法治目标，包括改革与法治互动融合、法与政策共生互洽以及法与政策的交互治理机制。